События на Украине с особой остротой поставили вопрос о стабильности государственных институтов в период смены политического руководства страны. Политическая «смерть» Януковича привела не просто к смене курса, лицам на экране телевизоров и характеру политической риторики. Она привела к полной дезорганизации государственного аппарата и поставила страну на грань развала. И на сегодня нет никаких гарантий, что этот процесс близок к завершению. Политические кончины мы наблюдаем постоянно в ходе выборных циклов, однако, «вынос тел» партийных и государственных лидеров в странах развитой демократии никогда не приводит к тем трагичным последствиям, которые мы видим в соседней стране. Этого не происходит даже тогда, когда власть вынуждена уйти под давлением уличной митинговой активности, а не в результате плановых выборов (отставка президента Франции де Голля в апреле 1969 в результате общественного недовольства спровоцированного студенческими беспорядками 1968 г). Государства не разваливаются, органы власти продолжают стабильно и профессионально исполнять свои обязанности.
Политические катастрофы приводят к катастрофам административным, как правило, в странах с авторитарными режимами либо находящимся в стадии становления демократии, где государственные служащие являются заложниками политической власти, проводниками партийного влияния. Поэтому в процессе смены политических вех общество рассматривает государственный аппарат как непрофессиональный, коррумпированный и враждебный возможным реформам. В силу этой логики корпус государственных служащих связанных с предыдущим правящим режимом теряет общественное доверие, подвергается либо прямым репрессиям либо коренной чистке, что в свою очередь приводит к анархии и полной социальной дезорганизации. Такая ситуация с неизбежность воспроизводит новую диктатуру основанную на желании людей получить необходимый порядок и безопасность.
Данная закономерность в той или иной степени наблюдается и на Украине. Виктор Федорович с момента своего прихода к власти достаточно быстро сумел превратить государственный аппарат страны в свой собственный административный ресурс, что превратило государственных служащих в лиц, несущих ответственность за политику руководства страны. Приход нового государственного руководства привел к массовым чисткам по мотивам политической лояльности в органах власти, что привело к полной потере управляемости исполнительной вертикали, разрушению сложившегося правопорядка и, как следствие, угрозе распада страны.
Все это выдвигает перед странами, строящими демократию и не имеющими глубоких традиций правового государства, глобальный вызов – как сохранить стабильность функционирования государственных институтов, а, следовательно, и целостность государства, при сменах политических курсов; как сохранить страну в момент стремительного обновления политического руководства.
Для этого есть только одно средство: должны быть создана такая система организации государственной службы, которая сформировала бы представление в обществе о государственном аппарате как политически нейтральном, профессиональном и сформированном на законных основаниях. Такое положение не даст оснований для обвинений государственных служащих в политической ангажированности, что позволит вывести государственный аппарат из под удара в период политической нестабильности и обеспечить устойчивость государственных институтов.
Условием реализации этой идеи является такое размежевание служебного и политического уровней государственного аппарата, которое полностью исключает возможность манипулирования государственными служащими политическим руководством. Исключение такой возможности ставит крест на политике «административного» ресурса, и прекращает отождествление в общественном сознании политической власти и государственной службы.
В странах развитой демократии накоплен опыт организации государственной службы, который учитывает необходимость разделения политического и служебного уровня государственного аппарата. Так, автором этих строк был проведен сравнительный анализ законодательства о службе России и Канады. Характерной чертой формирования государственной службы в Канаде выступает вневедомственный характер управления государственной службой
Личная независимость государственных служащих от политиков (руководителей органов исполнительной власти) обеспечивается наличием специальных вневедомственных органов по управлению государственной службой. В частности, в Канаде, таким органом выступает Комиссия по вопросам государственной службы – подотчетное парламенту независимое агентство. Именно Комиссия, а не руководитель органа прохождения службы, осуществляет назначения на государственную службу и в рамках государственной службы; проводит служебные расследования по фактам служебных подлогов и злоупотреблений политическим влиянием при назначении на должность, а также осуществляет и иные функции связанные с кадровой политикой на государственной службе.
Член правящей партии (руководитель государственного органа) не имеет механизмов влияния на осуществление кадровой политики, проводимой в его ведомстве.
Такая организация управления государственной службой направлена на достижение баланса внепартийности и поддержки правительства в деятельности государственных служащих. Фактически это негласное соглашение между политическим руководством страны и государственным аппаратом: «Вы не устраиваете кадровых чисток, а мы не саботируем исполнение политических решений». Эта система и обеспечивает функциональную и корпоративную преемственность в ходе выборных циклов, стабильность государственных институтов при смене политической власти.
Как обстоит дело с обеспечением партийно-политической нейтральности государственных служащих в России? Следует отметить что ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» разграничивает государственные (политические) должности и государственные должности государственной службы, декларируется политическая нейтральность защищенность государственных служащих и их защищенность от разных форм давления. Вместе с тем, очевидно, что отечественное законодательство о государственной службе в части, касающейся управления этой сферой, нуждается в определенной корректировке.
Так, вызывают настороженность те положения законодательства, которые закрепляют ключевую роль руководителей государственных органов при поступлении на государственную службу и перемещении по службе. Именно руководитель органа прохождения службы формирует конкурсную, аттестационную и др. комиссий в ведении которых находится оценка деятельности государственного служащего или лица претендующего на государственную должность государственной службы. Законодательно закреплен ведомственный характер организации государственной службы в Российской Федерации. Все это обеспечивает номенклатурный подбор кадров, зависимость всего состава государственных служащих от руководства законодательной и исполнительной власти, что, в свою очередь, порождает политику активного использования «административного» ресурса.
Какие напрашиваются выводы?
Во-первых, необходимы самостоятельные органы осуществляющие управление государственной службой. В ведении данных органов должны находиться вопросы организации и проведения кадровой политики и надзор за соблюдением законодательства о службе. Указанный орган целесообразно вывести из системы исполнительной власти наделив его особым статусом, законодательно определив порядок его формирования и подчинив представительной власти.. Такое положение приведет к тому, что кадровые полномочия будут исключены из объема организационно-распорядительных полномочий лиц, замещающих государственные должности в сфере исполнительной и законодательной власти, что должно стать гарантией независимости государственных служащих от политического и иного давления. Данные полномочия должны быть закреплены либо за специально созданным органом по управлению государственной службой, либо частично делегированы первым заместителям руководителей государственных органов.
Во-вторых, целесообразно предусмотреть возможность установления в структуре государственного органа исполнительной и законодательной власти «политического» аппарата, сотрудники которого не будут государственными служащими. Они будут субъектами трудовых отношений и эти отношения будут автоматически прекращаться с прекращением полномочий их руководителя. Эти сотрудники будут приниматься на должность по усмотрению руководителя. В перечень должностей политического аппарата можно было бы включить часть предусмотренных сегодня ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» должностей категории «помощники (советники)». Это должны быть должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности в законодательной и исполнительной власти, ограниченные сроком полномочий указанных лиц. При этом важно закрепить запрет на перемещение сотрудников «политического» аппарата на должности государственной службы. Такое нововведение обеспечит законный характер вознаграждения политической партии за победу на выборах, но в то же время станет преградой для проникновения политических назначенцев в систему государственной службы, что исключает номенклатурное перерождение государственного аппарата.
Такие изменения в законодательстве могли бы сыграть значительную роль в жизни общества. С одной стороны, это создало бы ситуацию невозможности использования государственных служащих в качестве средств административного ресурса, а с другой – избавило бы власть от ощущения опасной вседозволенности, которая, как показала Украина, бывает губительна для неё самой.
Последнее время в выступлениях государственных и общественных деятелей, речах на митингах часто звучит фраза: «Майдан в России не пройдет». Звучит уверенно, хотя в ней просматривается скрытое опасение.
Все это обосновывает необходимость продолжения административной реформы, реформы государственной службы. Страна не должна погибнуть при смене политической власти, именно для этого партийно-политическая нейтральность государственных служащих должна обеспечить стабильность функционирования государственных институтов России при любой ситуации.
Эдуард Липатов, доктор юридических наук, заведующий кафедрой административного и уголовного права Поволжского института управления имени П.А.Столыпина
Подпишись на наш Telegram-канал. В нем мы публикуем главное из жизни Саратова и области с комментариями
Теги:
